预算的法律性质及其拘束力(doc 7)下载

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• 预算的法律性质及其拘束力
  笔者认为，在考察预算的法律性质和拘束力时，首先必须明确实然与应然的区别， 将避免将事实状况混同于理论主张。例如，德国学者讨论预算的性质和拘束力时，是基于德国宪法和联邦预算规则的内容。日本学者讨论预算的性质和拘束力时，也 首先是基于日本国宪法及财政法的规定。用德国法律评判日本预算的法律性质，或者用日本法律评判德国预算的拘束力，都无法从实然状态得出正确结论，最多属于 研究者的理论主张。有鉴于此，在研究中国预算的法律性质和拘束力时，也只能从中国宪法和预算法和内容出发。其次，考察预算的法律性质和拘束力时，必须充分 考虑政府预算行为的特质。例如，预算属于“年度”财政收支计划，不能在其他预算年度产生拘束力；预算是对财政“预先”和“具体”的安排，在预算执行过程中 必定会产生一些变数。不管预算属于何种法律性质，这些特质都不会改变。而预算应当具有何种拘束力，也不得不以这些特质为前提。

  　　在德国，预算审批程序与立法程序并无二致，联邦预算经议会审批通过之后，即直接被称为预算法，并必须在联邦法律公报上公布。为了否认预算法是一 种法律，解除预算对行政机关的约束力，拉邦德才提出“法律二元论”。拉邦德将法律分为形式和实质两种后，通过主张形式意义的法律不是法律，从而将预算定位 为对政府的纯粹授权。虽然政府必须在预算规定的上限范围内活动，但政府不执行预算确定的财政开支时，并不需要承担法律责任，最多只是承担政治责任。不仅如 此，由于预算不是实质意义上的法律，不能处理国家与人民之间的关系，只处理议会与政府之间的关系，因此，人民不能根据预算获得财政支出请求权。日本的预算 审批过程虽然不同于立法，但是，日本国宪法直接规定了预算审批程序，这至少为日本产生“预算法律说”提供了一定空间。如果完全脱离本国的法律规定，直接谈 论预算的性质和效力，很容易导致玄谈和空论，不能让大多数人信服。
  　　我国《宪法》既没有规定立法程序，又没有规定预算审批程序。但根据《宪法》第62条的规定，全国人大有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其 他的基本法律，同时审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。而在第67条规定的全国人大常委会的职权中，制定、修改法律的职能也区别于审批预算调整。 可见在立宪机关的意识中，法律和预算不是重合的。这一点在《立法法》中也可以得到印证。《立法法》第2条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和 单行条例的制定、修改和废止，适用本法。”这里所谓的“法律”，毫无疑问也不包括预算。
  

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